关键词 公共行政 公益物品 公共悖论 公共选择范式 官僚制 政府垄断 外部性
作 者 张 晓，中国人民大学行政管理研究所硕士研究生

     纵观现代意义上公共行政的范式演进，如果政府的第一次现代化是马克思·韦伯设立的官僚制变革，那么政府的第二次现代化就是今天世界各国纷纷筹措的治道变革。正如文森特·奥斯特罗姆教授在《美国公共行政的思想危机》一书中指出的那样：公共行政领域正在进行一场“哥白尼式”的革命，其核心是由西方各国掀起的以治道变革为特征的行政改革浪潮。
     随着官僚制建构中系统环境的剧变，先驱者们在不断深入的理论探讨和现实检验中逐渐发现官僚制并不必然是全部公共行政范畴内最优的或唯一的选择。相反地，公共选择学派从公共选择理论出发，认为有必要反思公共行政研究的基奠，审视传统公共行政理论所蕴含的范式缺陷，并寻找替代的解决方案。本文将从作为构成公共选择前提的公益物品角度出发，探讨现今公共行政范式变革下公益物品走向。
一、传统公共行政受到的挑战与范式转换
    在公共行政发展史上，韦伯的官僚制理论与威尔逊的行政研究范式，构成了公共行政思想主流的基础。威尔逊的理论预设是任何政府体制内部都有一个权力中心，权力越分散就越不负责任。他强调政治与行政的分离，认为良好的行政是等级秩序化的。其实蕴含了这一点，就是认可了托马斯·霍布斯的主权政治理论，而否认了一些学者，如托克维尔等人提出的民主制行政。韦伯认为现代文明的进步是与官僚制携手共进的；官僚制是现代文明所内含的维持法律、经济和技术理性的必要条件或组织手段，行政的理性依靠的是等级关系的结构。实际上，韦伯是把官僚制当作一种理想状态，而以后的许多学者又在这一基础上阐发了许多著名的行政学原理。
     然而，传统的公共行政理论也不断遭遇到挑战。奥斯特罗姆教授认为韦伯从未考虑解决官僚制发展后的问题。因为官僚制的支配地位依靠是垄断信息、掩饰真相、垄断社会中存在的职业专家等并非现代人所向往；古立克提出了组织理论中的同质性原则，他认为“政治”与“行政”是异质的职能，不能混杂在行政结构内，否则会产生低效率；系统地对传统公共行政理论提出挑战的是诺贝尔奖获得者赫伯特·西蒙。他认为提高专业化水平并不必然提高效率，只有在给定有效资源条件下改善绩效的专业化水平才有助于效率提高。
70 年代末以来，世界各国政府陆续开始了以治道变革为特征的改革浪潮。主要包括以下若干方面的变革：一是政府与市场之间的关系。虽然实践上依然偏向于更多的政府，但更多的市场、更小而有效的政府已经成为西方各国乃至转轨国家和发展中国家的共识；二是从政府与市场关系方面的改革在美国等国家转化为一场重塑政府运动；三是强化信息技术应用的实践，80年代强调采用信息技术，90年代开始强调利用信息技术来改革原有的工作程序、组织等结构方面的问题；四是重视政策制定能力的提高和政策执行效率的改善。在新公共管理思潮的影响下，许多国家均开始了强化政府政策执行部门自主权的改革。
    所有的这些变革都离不开政府职能的转变，而公益物品的导出一直被认为是政府天经地义的职能，它在这场变革中又何去何从呢？
二、公益物品导出机制的考察
     公益物品与私益物品相比，具有非竞争性和非排它性的特点。非竞争性是指一方的消费不影响其他方的消费，非排他性是指一方的消费不能或者难以排除其他方的消费，而对公共资源的使用也不需要付任何费用。相应地，公共产权具有不可分性、外部性、使用权的非排他性和不可转让性，而公共产权存在的前提是资源稀缺、经济人假设和公共产权可以带来效益。由于资源稀缺，一旦产权不明确，就会出现对公共财产的过渡使用，即所谓的产权拥挤。这样的例子枚不胜举，比如公共资源被过度开发，肆意浪费，公共财产很容易受到损坏等等，被称作公用地灾难。现实生活中，公共部门的表现似乎总是不尽人意。这种理论与现实，公众期望和公共部门实现表现之间的巨大反差，人们称之为“公共悖论”。
     如何有效导出或者提供公益物品呢?管理学、经济学、社会学、心理学等多个学科领域都有比较完备、详尽的论述；但是，公共选择学派提供的备选方案可能更前沿和具有说服力。迄今为止，公共选择学者提供的关于公益物品的导出方案大致可归纳为四种：个体自由选择模式，官僚制模式，公益物品私营模式，自主型事业组织和多元组织模式〔1〕。
(一)个体自由选择模式
     个体自由选择作为顺其自然的公用物品使用方式，既是原始状态的方式，也是公用地灾难的起因。由于公共物品具有非排他性和非竞争性的特征，而理性行为个体又偏好于完全从私利出发消费公共资源，而个体使用公共资源的私利行为反过来又使得个体最优的获利远远低于社会最优的获利。
     以公共草地的经典博弈分析为例，假设有3位农户将在公共草地上放羊，由于草地面积有限，当养羊的数量（总数为Q，3位农户分别为Q1，Q2，Q3）增加时会导致每只羊的产出V减少，从而使农户的收益（总收益为U，3位农户分别为U1、U2、U3）减少，而3位农户又能自主地决定养羊的数量，且没有法律制约。现根据以上条件和市场调查已知每只羊的产出V=1000-Q，每只羊的成本C=40元，则可列出3位农户完全从私利出发的各自得益函数：U1=Q1·V-Q1·C，U2=Q2·V-Q2·C，U3=Q3·V-Q3·C，代入V=1000-Q=1000-（Q1+Q2+Q3），C=40，得U1=Q1（1000-Q1-Q2-Q3）-40Q1，U2=Q2（1000-Q1-Q2-Q3）-40Q2，U3=Q3（1000-Q1-Q2-Q3）-40Q3；从而求得3位农户的个体最优函数和从私利出发的各自养羊数量Q1=Q2=Q3=240只，3位农户分别得益57600元；这是完全从自利出发所能获得的最大收益，也不排除有农户利欲熏心，养羊数目超过240只，那么，必然导致收益更少甚至因羊饿死而赔本。但如果3位农户在决定各自养羊数量时考虑道德因素，体谅到公共草地的承受能力和其他人的利益，即从博弈的道德情境出发，可得出公式：U=Q·V-Q·C=Q（1000-Q）-40Q，得出社会最优的养羊总数480只和总收益230400元，如此3位农户各!
     自的养羊数为160只，而每位农户的收益为76800元，反而比完全从私利出发的收益多得19200元。
     公用地灾难的博弈甚至会因为缺乏社会公德而使个人最优的理性选择成为饮鸩止渴的悲剧。以我国西北受风沙、沙漠化威胁地区的村民关于保护还是砍伐防风防沙林带的选择为例：每个村民都想如果只有自己砍几棵树，只要别人不砍就无关紧要，自己却可以得利；如果其他人都砍只有自己不砍，则防沙林也保护不了，还不如自己也砍，最后的结论是砍总是合算的。大家这样想的结果是导致防护林带完全被破坏，以至整个村庄都被沙漠吞没，村民们都被迫离乡背井。在公用地灾难的诸多博弈的道德情境中，因短视行为而遭受重大损失的，往往是缺乏社会公德意识的所谓的理性行为个体。
（二）官僚制模式
     对于解决公用地灾难问题，官僚制在一定程度上弥补了理性行为个体的不足。公共资源是公共权力在公共资源中的介入和使用。政府享有公共权力，相对于个人而言，在提供公共服务方面有足够的财力，物力，人力。从国防建设到架铁路，开矿山，修建水电站，环境保护，几乎都是以政府为主要力量。早在18世纪，英国经济学家亚当·斯密在《国富论》中指出，国防、公共基础设施、行政与司法是政府的“三大职能”。米尔顿·弗里德曼在《资本主义与自由》中谈及政府在市场经济中的作用时认为：政府有时可让我们共同完成比我们单独去做时具有较少困难和费用的事情。并且，随着公共领域的不断扩大，政府的财政支出日益增加。据有关资料表明：1960年至1995年间，世界工业发达国家（OECD组织）的政府财政支出规模在原有的基础上扩大了1倍，增加部分主要用于公共服务支出〔2〕。即使在很大程度上排斥政府干预的亚当·斯密也不得不承认政府应“建设并维护某些公共利益事业及某些公共设施，这种事业与设施在由大社会经营时，其利润常能补偿所费而余，但若由个人或少数人经营，就决不能补偿所费。”〔3〕
    官僚制的模式也存在缺点，这主要源于政府自身的局限性。现实中的政府是由政治家和行政官员组成的，不否认他们当中有想为改善公众状况而努力的；然而，追求自身利益最大化的理性经济人是人类持久的特性。这样，不可避免行政官员的寻租行为。就是官僚们利用手中的权力与垄断集团进行权钱交易。政府是由政治家和官员组成。寻租行为不仅破坏了市场经济公平竞争的原则，造成社会资源的浪费，还可能造成社会分配不平等，从而引发社会问题。在实际操作中，由于公共资源的所有权是公有的，导致了在管理中，没有办法真正避免免费搭车者和采取“拒不合作策略”的个体。
      并且，公共服务由政府垄断容易导致政府的无限膨胀和效率递减。官僚是由政治家任命的公共政策和公共项目的执行人，也和任何人一样，是经济人。他们的目标是追求所在的机构最大化。等级制的组织中，官僚扩大其所在机构的目标可以通过扩大其下属人数来实现，而不管政府机构中的工作量是否增加，这就是所谓的帕金森定律。这无疑意味着每个机构人员都挖空心思证明本部门比别的部门更重要，以争取更多的财政预算。机构膨胀，开支增长，浪费社会资源。而另一方面，人浮于事，机构臃肿，导致效率递减。中国人民大学齐明山教授认为物质和能量从能量较高状态运转到能量较低状态的熵定律，在公共行政系统中，同样起着很重要的作用，相对封闭的组织机构的运行过程是一个逐步走向衰败的过程，尤其是那些超稳定的封闭系统内的组织机构〔4〕。这样，容易造成人浮于事，机构臃肿，办事效率差。
    更有甚者，政府官员经济人的寻租行为滋生了大量腐败现象，难以达到资源有效配置和社会公平。政府干预经济的行为并不是不花成本，往往会受到各方面利益集团的影响，使得政策实施的结果与原来意图大相径庭，不可避免寻租等腐败。现象为了实现公共资源使用的规则，规则就是使公用地使用状况符合最佳状况，通过政府而控制竞争。但是这样做成本大，得不偿失，投入、产出不合理。
（三）公益物品私营模式
     政府垄断造成的服务质量低劣，已成为公共服务领域的疑难病症。公众对政府提供的公众服务的质量颇有微辞。因此，在公共服务领域引入竞争机制，提高质量，降低成本，成为各国追求的共同目标。近20年来，在西方发达国家出现了的公共行政改革的潮流中，提出的理论有重塑政府（Reinventing Government）；再造公共部门（Reinventing the Public Sector）和新公共管理（New Public management）。以新公共管理影响最大。新公共管理主张将那些已经为私管部门成功运用着的管理方法， 如绩效管理，目标管理，组织发展等完全可以运用到公有部门中来，将竞争机制引入政府公共服务领域，鼓励私人投资和经营服务行业，打破政府垄断，提高了公共服务的效率和质量，缓解了政府财政困难。以美国为代表的西方发达国家实行的“企业家政府改革”，其目的就是要建立一个高效灵活的政府管理体制，建立一个使顾客满意的公共服务竞争机制。 
    为了弥补在实际操作中的情况，西方诸多政治经济学家提出使部分公共资源私营，所有权归个体。根据科斯定理：“如果价格体系可以无需成本地运作，最终结果与初始的产权配置无关。”〔5〕即在交易成本为零时，可将公益物品所有权交付私人运营。然而，“对于许多人们感兴趣的权利争论而言，交易成本并不为零。”〔6〕科斯定理在实际中可能无法应用。因为市场存在技术问题，存在“市场失灵”，由于市场失灵而不可能实现帕累托的最优状态，特别是存在“外部性”时。除此之外，现实生活中，国防等公益物品是无法私人运营的。
     英国政府在公共部门和公共服务中为引进竞争机制做了种种努力，其中非政府垄断和私有化是同时进行的，目的是避免原有垄断企业私有化后成为私营垄断企业，失去竞争的积极性和动力。非垄断化也采取了多种形式:（7）（1） 建立新的竞争实体: 典型的例子是英国电讯公司，私有化之前政府成立了一个“水银公司”，与私有化后的英国电讯公司展开竞争。（2） 块块分割:自来水公司私有化保留了原来的分权结构，形成了十多个地域性自来水公司。（3） 控股比例限制: 如电力公司，政府规定私有化后五年内不允许单个持股者拥有15%以上的股份。（4） 经营范围分割:有的行业核心业各具有有自然垄断的特点，但非核心业务依然存在竞争的可能性。经营分割即原有垄断行业经营范围的重新划分和强制性限制，在可以实施竞争的领域引入竞争。英国自1979年起，实行大规模私有化，将包括英国石油、英国电讯、英国钢铁、英国航空等著名公司卖给私人。
     多年来，西方为了突破公共悖论做了种种有益的尝试，但长期的改革实践使他们认识到: 私有化并不是公共悖论的唯一解决方法，问题不在于公共服以公营还是私营，而在于通过引入竞争机制打破垄断。
（四）自主型事业组织和多元组织模式
     自治型公共事业组织和多元组织，作为政府介入方案的有益补充，是美国在近几年实践中不断探索和创新而初步形成的公共物品使用的方案。自主型治理的组织并不能完全解决公用地灾难的问题，的可以在一定程度上弥补官僚制模式的弊端：（1）对用户多样化的需求就偏好变得冷漠和不加区别；（2）对预定的受益者征收越来越高的费用；（3）无法根据需求分配供给；（4）无法采取行动阻止一种用途阻碍其他用途；（5）逐渐易犯错误和失控，直到公共行为严重背离公共目标；（6）最后导致补救性的行动是恶化而不是缓解矛盾。
     而对于个人，需要考虑外部成本（期望个人承担的费用和决策背离愿望时仍承担其付款的义务）和决策成本（决策过程中必然消耗的资源、时间、精力和机会）自主治理的公共企业模式能把决策安排内化，并与社区利益相结合；以外部成本和决策为指标，外部成本和决策成本为互动机制。当任何能够为了整体利益而采取行动时，所预期的外部成本最大，决策支出最小；当参与决策的成员增加时，外部成本降低而决策支出增加；当采取集体行动之前要求所有成员都同意，则外部成本为最小，而决策支出最大。
     因此，为了有效地使用公共物品，可以在三种情况下作出三种情况下作出决策规则：（1）当外部成本与决策成本大致对称时，简单多数的投票是理性的决策选择；（2）当所期望的外部成本远大于所期望的决策成本时，超常多数是决策规则的理性选择；（3）当决策成本远大于外部成本时，在要求快速反应的情况下授予某一个体决策就是理性选择。
     但是，发展自主治理的公共企业仍不能彻底解决公共物品的问题，因为（1）公共企业可能对其范围之外的其他人产生外部效应；（2）公共财产由于具有联合使用和各种可能使用方式相互依存的特性，因而有多种形式和规模；（3）发生冲突时，需要成立处理矛盾和寻找解决方法的结构，并阻止公共事务的悲剧在同样的条件下再次发生。这就要借助于多元组织模式。曼瑟学·奥尔森等政治经济学家认为大量公共和物品的问题有许多不同的外形和规模，它们可以利用美国政治体制内在的交叠管理和权威分散得到最好的解决。交叉裁决和分权为特征的公共经济，比如在此理论基础上，多元组织模式一般构建四个层次的组织：第一层次企小规模生产者和零售者的作用，向用户社群直接提供公共物品和服务；第二层次起中间生产者和总销售的作用，为第一层次结构的运作起补充作用；第三、第四次成为大规模的生产者，对大规模的公共领域提供补充性的服务。例如，美国的公共道路，街道、公路的修建保养归不通的机构管理，但美国的公路系统仍不失为一种高度整合的网络，其重复设施或连接中断之处少得令人惊奇。并且，美国的公共具有体系，公路体系，警察体系，供水体系等许多公共服务系统都由成千上万具有!
     不同层次政府功能的组织控制着，其中每一个公共服务实体都维护和操纵着为不同公众领域服务的设施。美国公共行政的实践证明，交叠管辖和分散权威是公共服务存在的必要条件，而高度一体化的垄断却不是。
     综上，政治经济学视角的公共物品使用方案在实际上反映了公共行政理论创新和范式转变的探索过程，然而在实际情况中，每种方案都有其存在的前提条件、特有优势和自身无法克服的制度性弊端；这就势必需要我们对于公共物品所处的总体环境、制度背景、运行方式等各影响预期结果的因素有更加全面、细致、清楚的把握。并且，需要借鉴管理学、社会学、心理学等其它更为成熟的领域的研究成果，使公共物品的使用更加合理、有效。
三、对于我国行政改革的启示
    基于国情的不同，西方的治道变革和中国的行政改革有很大的差异，但也不排除其共性。我们希望可以从西方治道变革中汲取精华，取长补短，更好的服务于现代化建设，服务于人民。尤其是我国目前正处于转型期，面临着如何建设市场经济，如何改善公共行政的质量，如何实行现代化等与西方国家相似的问题；它山之石，可以攻玉，西方的治道变革经验能为我国行政改革提供不少有价值的启示。
    在我国，民航业最早打破政府垄断的局面，实施市场准入，放松管制等措施，促进行业的竞争。目前铁路、电信、电力等行业，政府独家垄断的局面正逐渐破除，出现像铁路机车个人承包，开放固定电话业务市场，放开电价等许多市场化激烈措施。
     我国也在解决公用地灾难方面采取了相应的措施。2年前，我国南京公交公司因机制老化，负担重，经济效益不好，车辆陈旧，站点少，而成为市政公用系统的“老大难”，也给市民带来诸多不便，一直是市民抱怨的热点。1997年，南京市政府放开了公交市场，中港合作企业南京公交雅高巴士公司，股份制企业南京中北巴士公司和国有老企业南京公交总公司争夺市场，激烈的竞争使南京的公交发生了根本性变化。有资料表明，去年南京市民出行乘坐公交车的比例达到21%，比1997年上升了12%，而载客量则翻了一番，服务质量明显上升。并且今年，中北巴士公司开始定期给它下属的623辆公交车消毒，这无疑可以更好的服务于公众。（8） 
     上述发生在不同行业领域的事例，无疑证明了公共行政范式变革下的公益物品走向趋势在我国同样适用：在基础设施建设、公用事业、邮电通信等传统垄断经营的服务行业中，政府独霸天下的格局将逐渐被打破；在投资、管理、经营等各环节将逐渐选用更适应公众多元需要的公益物品导出机制，甚至是外资、民营等非国有独资企业开始介入，最终形成最大范围内的“公共服务市场化”局面。

注释：

〔1〕The Intelletual Crisis in American public-Administration ，毛寿龙译，上海三联书店99年版,P.62－79。
〔2〕刘旭涛 “公共服务市场化：政府职能转变的重要方向”《新视野》P.40
〔3〕刘 丹“统筹公共事业是政府的基本责任”《中国行政管理》，1999年第5期
〔4〕齐明山，“公共行政的熵值效应──管理效率递减规律初探”《行政学院学报》 1999年第三期
〔5〕科斯：“经济学中的灯塔”，《论生产的制度结构》，上海三联书店，94年版，P.215-240
〔6〕[美]A .爱伦.斯密德《财产权力和公共选择──对法和经济学的进一步思考》上海三联书店99年版，P.319、P.325
（7）周志忍 “英国公共服务中的竞争机制” 《中国行政管理》1999年第五期，P.38
（8）资料来源: 郑晋鸣， 金怡 “竞争带来 ‘双赢’ ”《光明日报》，2000年4月12日，第一版