关键词：公共政策执行者；政策执行；偏差行为

    公共政策执行是政策执行者为了实现公共政策目标而采取的实际行动。公共政策目标的实现既依赖于公共权威系统制定出正确的公共政策，更有赖于政策执行者的有效执行，有赖于政策执行者成功地扮演好自己的角色。本文拟就公共政策执行过程中政策执行者的作用及其在政策执行中的偏差作一深入的学理分析。

一、影响公共政策有效执行的因素

    影响公共政策有效执行的因素是多方面的，既有公共政策问题的因素，也有公共政策制定的因素，还有公共政策以外的因素。这些因素从不同的方面影响和制约着公共政策的执行。其中，政策执行者是影响公共政策执行的关键因素。台湾学者朱志宏认为，公共政策能否确实执行，取决于若干先决条件：一是沟通，二是资源，三是政策执行者的态度，四是官僚机构[1]。美国学者托马斯·史密斯也认为，在政策执行过程中，有四个因素至关重要，即理想化的政策、政策环境、目标群体和执行机构。“具体地说，政策的形式、类型、渊源、范围及受支持度、社会对政策的印象；执行机关的结构和人员，主管领导的方式和技巧、执行的能力和信心；目标群体的组织和制度化程度、接受领导的情形以及先前的政策经验、文化、社会经济与政策环境的不同，凡此等等均是政策执行过程中影响其成败所需考虑和认定的因素。”[2]研究公共政策的有效执行问题，必须综合分析多种因素对公共政策执行的共同作用。
    1、政策执行者的态度影响公共政策的有效执行。公共政策的执行是一个从抽象到具体的过程，即把政策制定阶段形成的各种公共政策方案变成具体的政策活动。但是，这必须建立在政策执行者对该项政策的认同基础上。“执行者对政策的认同、对政策执行行为的投入、创新精神、对工作的负责、较高的政策水平和管理水平是政策得以有效执行的重要条件所在。”[3]如果政策执行者对政策本身理解不透，就会导致政策在传达、宣传、执行中的失真、失当。如果政策执行者对于某项公共政策抱着一种模棱两可，甚至事不关己、高高挂起的态度；或者害怕受到批评，怕民众反对，因而畏首畏尾；或者阳奉阴违，“上有政策，下有对策”，则该项公共政策就不可能获得圆满的成果。
     2、政策执行者的综合素质在相当程度上决定了公共政策执行的成败。政策执行者在其执行政策的具体过程中，一般具有对于政策的“初始的解释权”，“这就给我们留下了较多的空间去决定做什么或者不做什么。”[3]但是同时，公共政策作为社会行为的规范，又具有强制性和刚性，也就是说，公共政策的弹性是有一定限度的。如果政策目标缺乏一定的弹性，则政策执行就会失去灵活性和变通性，政策执行者就不能在不偏离政策目标的大范围内，结合具体情况，灵活地实施和执行政策，因而也就增加公共政策执行的风险。但是，如果政策目标的弹性空间过大，或者政策多变，缺乏明确性和稳定性，或者政出多门，多头决策，缺乏统一性，也都会使政策执行者无所适从，增加政策执行的风险。
     3、政策执行信息的非完备性。信息的完备性是公共政策执行活动的必要条件。作为公共政策资源，政策执行信息是政策执行者制订切实可行的政策执行计划、控制政策执行过程的基础。“信息子系统作为现代政策系统的基础部分，它的主要功能就是通过各种渠道……沟通领导者和执行者，政策主体和决策客体，或政策制定系统和社会的关系。”[4]可见，信息的完备和畅通是公共政策过程中正确决策和有效执行的必要条件和关键因素。台湾学者朱志宏认为，公共政策能否确实执行，取决于若干先决条件：一是沟通，二是资源，三是政策执行者的态度，四是官僚机构。[5]其中，沟通就是提高政策执行信息的完备性的主要途径。如果不能进行有效的沟通，缺乏足够的信息来源或者信息渠道不畅通，则会造成政策执行信息的非完备性，增加政策执行的难度和风险。
    4、政策执行者的利益倾向性。政策执行者的自身利益、需求和行为也影响着公共政策的有效执行。各项公共政策的最终执行者都是人，而人是不可避免地有着自身利益追求和行为倾向的。要使政策执行者在执行政策的过程中始终保持绝对的“价值中立”实际上是难以做到的。如果一项公共政策威胁到自身利益，那么执行者无论出于公心或者私心，都有可能抵制这一政策，因而就使得该项政策很难顺利有效地得到执行。保罗·萨罗特和丹尼尔·马兹曼尼安认为，任何政策的执行都可以从三个完全不同的角度来看(1)初始政策制定者(中心)；(2)执行层官员(外围)；(3)计划指向的私人行动者(目标团体)。“尽管外围的官员很少明目张胆地违反(中心)法律，但是很多研究已表明，他们还是要大胆地行使权力实现自己的目标，以满足自己组织的需要，并对付自己环境中的紧迫问题。”[6]所以，政策执行者的利益倾向性也同样提高了公共政策执行的风险。美国公共政策学者尤金·巴达克则以博弈理论来分析公共政策执行过程，他把政策执行过程视为一种赛局，在冲突和竞争的情况下，每一参加者都寻求得到最大的收获，并且将损失减少到最低限度。而政策的成功与失败，取决于各方参加者的“战略选择”。
     5、目标团体的影响力。目标团体是公共政策直接作用的对象，一定的公共政策通常是以一定的公众团体作为政策诉求对象的。公共政策执行能否达到预期的目标，在很大程度上取决于目标团体的态度。目标团体顺从，接受一项公共政策，则该项政策执行的风险小，成功的可能性大；相反，如果目标团体不顺从，拒不接受一项公共政策，则该项政策执行的风险大，失败的可能性大；同样，如果目标团体只是部分地接受一项公共政策，则该项政策执行的难度增加，风险增大，成功的可能性减小。美国学者托马斯·史密斯在《政策执行过程》一书中认为，目标群体的组织和制度化程度，接受领导的情形以及先前的政策经验、文化、社会经济与政策环境等，是公共政策执行过程中的四个至关重要的因素之一，是政策执行过程中影响其成败所需考虑和认定的因素[7]。目标团体的影响力来源于政策的合法化程度、自身的政治社会化程度、对政策的认同程度、对政策调节的成本－收益预期和政策承受力，等等。

二、降低政策执行风险的对策分析

     针对公共政策执行过程中所存在的种种风险因素，必须采取相应的对策措施，增强政策执行中的风险意识，降低政策执行风险，提高政策执行效率。
    1、提升政策合法化程度。首先，公共政策的制定必须符合法律规章和制度程序。只有使政策制定的制度程序规范化，才能使公共政策在严密的制度安排下得以产生，从而避免公共政策的盲目性和不规范性。
     其次，政策制定过程必须公开化。政策制定的规范化内在地要求公共政策制定过程的公开化。要建立有效的监督机制，避免“黑箱”操作。公共选择决策模式认为，在国家或政府中作决策的人和其他人没什么不一样，既不会更好，也不会更坏，都一样会犯错误。正如市场会“失灵”一样，政府也会“失败”。所以，必须限制政府政策制定者的特权，建立约束和监督机制，实现政策制定的公开化。
     第三，政策制定必须符合民主化原则。决策的民主化是现代公共政策制定中的一个重要的价值取向，它追求社会公正，强调公民参与。林德布洛姆强调，政策制定必须在民主政治制度的框架内按照民主政治的运行原则进行。他指出，不论在专制政权下，还是在民主政权下，普通公民的利益和愿望都对公共政策有相当的影响。在专制政体下，统治者为维护其专制统治，不得不考虑公民利益；在民主政体下，公民通过选举选择最高的决策者，选举是间接地将一个原则加给未来的决策者，即“决策中要考虑公民的愿望”。
      决策的民主化，使民众有更多的机会参与决策，从而有利于避免滥用权力的独裁，降低公共政策的决策风险，维护人们自身的根本利益，也有助于提高公共行政的效率和整个社会的民主化程度。
      政策合法化程度的提升，为公共政策的正确性和明确性奠定了基础，也使公共政策的有效执行有了根本前提，使政策执行者获得了执行的依据，降低了公共政策执行的风险。
      2、加强对公共政策执行的监督。政策合法化为公共政策的有效执行奠定了基础，然而，“徒法不足以自行”，合法化的公共政策并不能自动得到有效执行。公共政策执行过程中仍然可能会出现政策歪曲、政策截留甚至政策抗拒等现象，正如美国著名行政学家埃莉诺·奥斯特罗姆所指出的，“在每一个群体中，都有不顾道德规范、一有可能便采取机会主义行为的人；也都存在这样的情况，其潜在收益是如此之高以至于极守信用的人也会违反规范。因此，有了行为规范也不可能完全消除机会主义行为。”[8]因此，在政策执行过程中，必须建立行之有效的监督机制和责任机制，对政策执行情况及时地跟踪评估，强化监督控制。对由于政策执行失败而造成损失的执行者，要追究其责任，提高政策执行者的责任意识和效率意识。马丁·雷恩(Martin Rein)和弗朗西·拉宾诺维茨(Francine Rabinovitz)在《执行的理论观》中指出，政策执行过程包括三个不同的阶段：纲领发展阶段、资源分配阶段和监督阶段。监督阶段就是对政策执行过程与成果加以评估，确认执行者所应承担的行政责任，监督包括监督、审计与评估三种形式[9]。
     3、强化政治社会化功能。从公共政策的全过程来看，人是公共政策活动的主体。首先，公共政策问题是由人来认定的，依赖于人的认识水平和认识能力。其次，公共政策方案也都是由人所制定出来的，公共政策的合理性、合法性和科学性都在一定程度上直接取决于人的理性精神和决策能力。最后，任何一项公共政策在制定出来以后，最终都要靠政策执行者去执行和实施。
      总之，在公共政策执行的过程中，人是关键的因素之一。作为政策执行者的人，是具备一定的政策执行能力、知识、价值取向和行为习惯的，而这些方面的获得则要依赖于政治社会化过程的培养和长期作用。因此必须强化政治社会化功能，为有效的政策执行创造良好的政策环境。通过强化政治社会化过程的教化作用，一方面，可以提高政策执行者的政策执行水平和对政策执行风险的预期能力；另一方面，还可以扩大对广大人民群众的政策宣传，增加人民群众的政治参与机会和政策认同感，使更多的人能够理解政策目标，并且为政策目标的实现而努力，进而为政策的有效执行形成良好的政策环境。
参考文献：
[1]丁　煌.政策执行[J].中国行政管理，1991，(11)：38.
[2]宋林飞.中国社会风险预警系统的设计与运行[J].东南大学学报(社科版)，1999(1)：69.
[3]James E.Anderson.Public Policy－Making[M].Orlando,Florida:Holt,Rinehart and Winston,Inc.1984.84.
[4]金太军.政策制定体制中的信息系统[J].中国行政管理，2001，(4)：54.
[5]朱志宏.公共政策[M].三民书局，1991.274.
[6]桑玉成，刘百鸣.公共政策学导论[M].上海：复旦大学出版社，1991.46.
[7]Thomas B.Smith.The Policy Implementation process[J].Policy Sciences,1973,4(2):203－205.
[8][美]埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道[M].上海：三联书店出版社，2000.61.
[9]胡宁生.现代公共政策研究[M].北京：中国社会科学出版社，2000.183.